Haldusreformi käik – kaardijoonistamisest on jõutud sisuliste tulevikuvisioonideni

Foto: Kristiina Kruuse

Tallinna Ülikooli avaliku halduse professori Georg Sootla jaoks on käimas seitsmes haldusreformikatse, mida ta kõrvalt näeb. Koos kolleegi, TLÜ avaliku halduse lektori Kersten Kattaiga on nad omavalitsusi mitu aastat ühinemisküsimustes ekspertidena nõustanud ning usuvad, et sel korral reform õnnestub. 

Põhjuseid seda uskuda on Georg Sootla ja Kersten Kattai sõnul mitmeid. Esiteks ei saa reformi suurte demograafiliste muutuste tõttu enam kaua edasi lükata, samas kui varasematel katsetel on see olnud pigem poliitilise tahte väljendus.

Teiseks, Läti kogemus ja Eesti varasemad katsed on näidanud, et haldusreform takerdub, kui keskne küsimus on see, kuidas joonistuvad uute omavalitsuste piirid kaardil. Praegu on ühinemist kaaluvate omavalitsuste mõttevahetused jõudnud aga kaardijoonistamisest sisuliste aruteludeni selle üle, kuidas peaks tuleviku omavalitsus toimima.

Põhjuseid on Sootla ja Kattai selgitusel veel terve hulk, mis haldusreformi õnnestumise kasuks räägivad. Samas ei saa ka ümber kriitikast ja vastuargumentidest, millesse ei tohi ekspertide hoiatusel suhtuda kergekäeliselt.

Haldusreformist on nii kaua räägitud ja see sõna on juba kohati negatiivse alatooniga. Õigem oleks rääkida juhtimisreformist, sest just see on praeguse reformi tuum.

Kui teha väike vahekokkuvõte, siis kui kaugele on haldusreformiga jõutud ja mis protsessid praegu käivad?

Kersten Kattai: haldusreformi karkass on valmis. See tähendab, et seaduseelnõu ja selle muudatused on ministeeriumides valmis ning see läheb valitsusse, et otsustada eelnõu riigikokku saatmine. Ees seisavad arutelud parlamendis.

Teine pool on aga see, et ühinemisläbirääkimised juba käivad reaalselt üle Eesti. Umbes pooled või isegi suurem osa omavalitsustest on mingi ühinemisettepaneku teinud või saanud. Isegi need, kes pole veel ametlikult ettepanekut teinud, mõtlevad võimalikele ühinemissuundadele pingsalt.

Suur murrang on ära tehtud, et omavalitsused juba kaaluvad, kellega, mis tingimustel ja kuidas ühineda.

Georg Sootla: praegu on veel suhteliselt palju omavalitsusi, kes küll peavad läbirääkimisi, kuid enne konkreetsete sammude astumist ootavad ära valitsuse ja parlamendi otsuse. See on arusaadav, et tahetakse enne kinnitust ja selgust. Nii et palju on äraootaval seisukohal olijaid, kuigi seesmiselt on veendumus olemas, et vanaviisi edasi ei saa.

Millised on peamised põhjused, miks senisel viisil enam jätkata ei saa?

Georg Sootla: pärast 1993. aastat on see seitsmes katse algatada haldusreformi. Selle enam kui 20 aastaga on väga palju muutunud. Kui näiteks regionaalminister Peep Aru algatatud reformi ajal räägiti 1998. aastal, et tahame teha asju lihtsalt paremaks, siis nüüd on majandusliku ja regionaalarengu suundumused juba niivõrd kriitilised, et nende pidurdamiseks lihtsalt peab midagi tegema.

Toon mõned näited: 1980ndate lõpus töötas ligi 15% maal elavatest inimestest põllumajanduses, praegu on see osakaal umbes paar protsenti. Maal on täiesti uus olukord ja linnas samamoodi. Teiseks näiteks võib võtta koolid. Kui 10 aastaga on õpilaste arv koolis vähenenud poole võrra, siis omavalitsusele on suur vahe, kas pidada kooli 100 või 50 õpilasega.

Kersten Kattai: millegipärast on laialt levinud müüt, et üks vald tähendab ühte kooli, ühte lasteaeda ja haldusreformi tõttu pannakse koole ja lasteaedu kinni. Põhjus, miks koole või lasteaedu kinni pannakse, on ikkagi see, et lapsi ei ole. Kui on toimiv kool, siis keegi ei hakka seda ühinemise pärast sulgema.

Georg Sootla: on tõsi, et omavalitsusasutusi on kadunud kaardilt, kuid põhjuseks pole valdade ühinemine. Liiga väiksed asutused ei tule lihtsalt toime. Pigem võivad tänu haldusreformile ja sellega seotud juhtimise efektiivsemaks muutmisele väga väiksed asutused just kauem vastu pidada.

Kersten Kattai: ühinemise tagajärjel viiakse mitu asutust ühe katuse alla juhtimise mõttes, mis on väga mõistlik samm, aga sellepärast ei vähene teenuste reaalne kättesaadavus kohapeal. Need ametnikud, kes suhtlevad inimestega vahetult (näiteks sotsiaaltöötajad) peavad igal juhul olema inimeste lähedal ka pärast ühinemist.

Milliseid müüte te tajute veel seoses haldusreformiga?

Kersten Kattai: öeldakse, et võim kaugeneb ja demokraatia väheneb, ma ei saa enam minna ja vallavanemal nööbist kinni võtta ja oma murest rääkida. Aga kas see on demokraatia, kui probleemile saavad lahenduse need, kel on isiklikud tutvused? Minu meelest pole see demokraatia, kui meil on isiklike huvide põhine poliitika. Kõigil peavad olema ühesugused võimalused oma huve realiseerida.

Georg Sootla: uuringud on näidanud, et kui võim kaugeneb, siis ühinenud valdades tugevnevad märgatavalt kodanikuühendused ja külaseltsid ning see on väga positiivne.

Kersten Kattai: kui kodanikud ise lahendavad oma igapäevaelu küsimusi, siis tahaksin küsida, mis saab olla veel demokraatlikum. Kes teine mõistab küla murekohti paremini kui selle elanikud?

Georg Sootla: teine asi on see sõna – haldusreform –, mis on kõik ära hirmutanud. Haldusreformist on nii kaua räägitud ja see sõna on juba kohati negatiivse alatooniga.

Mis oleks haldusreformi asemel õnnestunum sõnastus?

Georg Sootla: õigem oleks rääkida juhtimisreformist, sest just see on praeguse reformi tuum. Eesmärk ei ole pelgalt haldusjaotust kaardil ümber joonistada, vaid teravik on suunatud küsimusele, kuidas kasvatada omavalitsuste juhtimisvõimekust pikaajaliselt.

Vallajuhid tunnistavad ka ise, et nad ei saa praegu plaane teha kauemaks kui aastaks. Kõigile on selge, et raha ei saja taevast alla ja me peame leidma viisi, kuidas piiratud ressursse võimalikult hästi ära kasutada. Reformiga kaasnevad muutused on ennekõike juhtimise tasandil.

Kuidas tajub reformi mõju üksikisik?

Kersten Kattai: kui inimene pole seni pidanud tihti vallavalitsuses või linnavalitsuses käima, siis ega ta kohapeal suurt muutust ei tajugi. Inimene märkab hiljem ehk seda, et rohkem teid on korda tehtud või ehitatakse uusi objekte.

Kõik kohalikud teenused toimivad edasi: koolid, lasteaiad, huvikoolid, raamatukogud, prügivedu jne. Nendega saavad omavalitsused suurepäraselt hakkama. Lisandub aga keerukamaid teenuseid. Kui paljudes omavalitsustes saab praegu näiteks nõu küsida energiatõhususe eksperdilt?

Georg Sootla: seda ei teatagi, et see võiks ka olla kohalik teenus. Paljusid teenuseid, mida Euroopa rikastes riikides pakutakse, ei oska me omavalitsuselt veel oodatagi.

Varem siseministeerium ja nüüd rahandusministeerium on pakkunud Euroopa Sotsiaalfondi raha toel ühinevatele omavalitsustele nõustamisteenust ja teie olete ühed neist n-ö väljastpoolt oma kogukonda ekspertidest, kellelt omavalitsused saavad abi küsida. Milliseid küsimusi tekib kõige rohkem läbirääkimiste käigus ja kuidas te omavalitsusi aidata saate?

Georg Sootla: kuna me tuleme n-ö väljastpoolt ja oleme neutraalsed kõrvaltvaatajad, siis meie roll on olla natuke lapsesuu. Tuua arutelude alguses lauale kõikide osapoolte hirmud, kartused ja ohud, mis võivad hakata hiljem läbirääkimiste käiku takistama.

Kersten Kattai: palju on ka praktilisi küsimusi, näiteks mida, kuidas ja mis järjekorras teha ning mida vältida, sest ühinemine on üsna tehniline ja keeruline protsess.

Kui te käite omavalitsustega kohtumas, siis milliseid hoiakuid te kohtate haldusreformi suhtes?

Kersten Kattai: väga üldistades joonistub välja kolme tüüpi hoiakuid. Ühed on veendunud, et olenemata reformist on ühinemine mõistlik samm ja nad tahavad nõu, kuidas seda kõige targemalt korraldada. Teine osa on kahtlejad – neil pole veel väga kindlaid seisukohti välja kujunenud või nad ei tea, kust või kuidas ühinemiskõnelustega alustada, sest valikuid on. Kolmanda osa moodustavad need, kes on reformile ja igasugustele muutustele vastu ja neil on ka selleks väga tugevad argumendid. Neist tuleb aru saada ja neil on täielik õigus vastu seista.

Georg Sootla: leidub ka omavalitsusi, mis on sisemiselt üsna eri arvamustel. Kui ühinemine lõpuks toimub, siis võib sellega kaasneda traditsiooniliste kogukondade pooldumine: ühed lähevad ühes suunas ja teised teises. Seda kardetakse.

Olen ka öelnud, et vabatahtlik ühinemine on igal juhul mõistlikum, sest praegu te saate kõiges ise kokku leppida. Sunduslik ühinemine on kõige halvem variant, sest kui on vaja kedagi kuskile liita, siis hakatakse kiirustama ja ilmselt tehakse ka vigu. Ma ei soovitaks omavalitsustel jätta neid otsuseid teiste teha.

Kui kaua kestab vabatahtlik ühinemine ja mis seejärel saab?

Kersten Kattai: seaduseelnõu uue versiooni järgi kestab vabatahtlike ühinemiste periood käesoleva aasta detsembri lõpuni. Seejärel algab liitmine valitsuse otsusel. Tegemist on erinevate terminitega – praegu käib ühinemine ja siis algab liitmine. Kuidas see täpselt käib, ma detailideni ei kirjeldaks.

Georg Sootla: üks asi, millest praegu eriti ei räägita: uus omavalitsuste muster eeldab hoopis teistsugust maavalitsuste rolli. See tekitab kindlasti muutusi keskvõimu ja kohaliku tasandi suhetes. Hakkab tekkima reaalsem partnerlus.

Kersten Kattai: vaja on muutust konkurentsipõhisest omavalitsussüsteemist koostööpõhiseks, et ühiselt väljendada riigile oma huvisid ja rääkida kaasa riigi poliitikates. Riik saab endale kohalikul tasandil tugevad partnerid.

Võtame näiteks kohaliku tulubaasi kujunemise. Kas täna on omavalitsused valmis välja tulema põhimõtteliste muudatusettepanekutega omavalitsuste tulubaasi kujundamises? Meie ootus on, et reformi järel tekiks omavalitsustel reaalne võimalus iseseisvalt oma tulusid kujundada, aga koos sellega ka vastutus oma elanike ees. 

Milliseid ohte te näete, mille taha võib haldusreform takerduda või millised on selle nõrgad kohad?

Georg Sootla: üks pudelikael võib olla kogenud läbirääkijate ja tugevate juhtide nappus väiksemates kohtades. Need on keerulised läbirääkimised, mis võivad takerduda isikute taha. Me vajame kogenud juhte, et ühinemised algatada ja edukalt lõpuni viia.

Kersten Kattai: üks oht on ka ääremaastumine, millest tihti räägitakse. Võib juhtuda, et vallasisene juhtimisstruktuur ei arvesta piisavalt eri piirkondadega. Juhtimine peab olema selline, et avalikud teenused on inimesele kättesaadavad, olenemata sellest, kus ta elab. Sõidab ametnik, mitte inimene.

Takistuseks võib saada seegi, et kogukond on väga eripalgeline ega suuda konflikte ületada. Samuti võivad ühinemisläbirääkimisi raskendada varasemad ebamõistlikud investeerimisotsused.

Ohte on mitmesuguseid ja neid tuleb teadvustada. Seepärast on minu esimesi küsimusi alati omavalitsustele, millised on nende ootused ja kartused ühinemisega seoses.

Georg Sootla: head läbirääkimised pole need, kus kõik on kohe pealtnäha üksmeelel, vaid sellised, kus eriarvamused on kohe alguses laual ja siis hakatakse ühisosa otsima.